8. Algemeen financieel beleid
- Samenvatting
- Wat willen we bereiken
- Wat hebben we gedaan en wat is het resultaat
- Wat heeft het gekost
- Samenvatting
- Wat willen we bereiken
- Wat hebben we gedaan en wat is het resultaat
- Wat heeft het gekost
Samenvatting
Het jaar 2015 gaat ook financieel gezien de boeken in als het jaar van de grote veranderingen, vernieuwingen, onzekerheden en risico’s in het Sociaal Domein.
De overdracht van zorgtaken van Rijk naar gemeenten, het gemis aan goede stuurinformatie en de onduidelijkheid over omvang en verdeling van de beschikbare rijksmiddelen maakten het jaar 2015 tot een financieel lastig en bovenal financieel onzeker jaar. We moesten de gemeentelijke weerstandscapaciteit extra versterken om dreigende financiële schade te kunnen opvangen. Met andere gemeenten startten we een bestuurlijke lobby om het Kabinet tot een evenwichtiger verdeling van de middelen te bewegen.
Door zelf behoedzaam te manoeuvreren en omdat het Kabinet op onderdelen gehoor gaf aan de kritiek vanuit de VNG en gemeenten, kon financiële schade worden afgewend. Met de restrictie dat de eindbalans in het Sociaal Domein over 2015 pas echt kan worden opgemaakt als alle af-en verrekeningen met en tussen de gemeente en de zorgpartijen volledig zijn afgewikkeld. Dat is op zijn vroegst in de tweede helft van 2016 het geval.
We hebben verder uitvoering gegeven aan het collegeprogramma ‘Mijn Assen’ en de realisatie van de ambities, beleidsspeerpunten en bezuinigingsmaatregelen uit de beleidsnota ‘Minderen met Maat’. De uitvoering ervan is grotendeels volgens plan verlopen.
De samenstelling van gemeentelijke schuldpositie is in 2015 verbeterd. Bestaande leningen zijn doorgelicht, hoogrentende leningen zijn vervroegd afgelost en tegen gunstige voorwaarden geherfinancierd. Het gemiddelde renteniveau op leningen is daardoor aanmerkelijk afgenomen. De reservepositie bleef op peil. We behouden de beschikking over een toereikend weerstandsvermogen.
Het voor 2015 vastgestelde tarievenbeleid is in uitvoering genomen. Door leegstand en waardedaling van kantoor- en winkelpanden is er opnieuw sprake van lagere opbrengsten. We hebben deze negatieve tendens met ingang van 2016 ook in de begroting verwerkt.
Wat willen we bereiken
Financieel gezond/ Duurzaam evenwicht
Handhaving van een gezonde financiële positie, sluitende jaarbegrotingen, controle hebben en houden over de lopende grote projecten en de grondexploitatie zijn in deze bestuursperiode de belangrijkste financiële speerpunten. Binnen dat kader geven we uitvoering aan het collegeprogramma ‘Mijn Assen’ en zetten we in op haalbare en betaalbare ambities.
We besteden de middelen zorgvuldig, efficiënt, transparant en resultaatgericht. De begroting is duurzaam in evenwicht en het gemeentelijk weerstandsvermogen is op voldoende niveau. We vullen nog openstaande bezuinigingen in en treffen nieuwe maatregelen als ontwikkelingen dat noodzakelijk maken. We maken in ons beleid zorgvuldig en gericht gebruik van de gemeentelijke reserves.
Onvoorzien/incidenteel
De programmabudgetten in de begroting zijn actueel en volledig. Ze omvatten alle voor het komende jaar relevante kosten- en opbrengstramingen. Voor dekking van onvoorziene kosten van besluiten en andere ontwikkelingen die niet in de begroting 2015 zijn opgenomen, is een budget voor onvoorziene en incidentele uitgaven beschikbaar. De raad stelt de omvang van het budget vast. We houden u op de hoogte over de besteding ervan.
Belastingheffing
De tarieven en opbrengsten van de onroerendezaakbelasting zijn in 2015 gebaseerd op de WOZ-waarden per 1 januari 2014. Daarnaast volgen de tarieven de inflatie. We hanteren daarvoor in 2015 een percentage van 1,5.
Het tarief voor de toeristenbelasting verhogen we in 2015 met € 0,05 per overnachting. De opbrengst van deze algemene belastingen hebben we voor het komende jaar geraamd op € 16,5 miljoen. Op basis van het huidige beleid zal dit doorgroeien naar circa € 18 miljoen in 2018.
Bij de vaststelling van de tarieven van de afvalstoffenheffing en het rioolrecht houden we rekening met de budgettaire gevolgen van het nieuwe afvalmodel, de bij de begroting 2014 genomen besluiten over de zogenoemde belastingruil 2014 en het actuele gemeentelijke rioleringsplan.
De rijksheffing op de verbranding van afval wordt met ingang van 2015 in het tarief verdisconteerd.
Financiering / Belegging
Er is permanent inzicht in lopende en toekomstige gemeentelijke geldstromen. Het beheer ervan is gericht op beperking van de schuldenlast, kostenefficiency en het voorkomen van renterisico’s. De nadere uitwerking van het financieringsbeleid is onderdeel van de Treasuryparagraaf.
We blijven in de uitvoering van het beleid gebruik maken van de naar verwachting ook in 2015 nog aanhoudende gunstige situatie op de geld- en kapitaalmarkt. Het rentebeleid en de daarmee verband houdende ramingen in de begroting en financiële prognoses blijven gestoeld op duurzaamheid, financiële stabiliteit en het voorkomen van budgettaire schommelingen.
Gemeentefonds /Financiële verhouding Rijk / verdeelmodellen / bestuurlijke lobby
Kortingen in verband met gezondmaking rijksbegroting
Het totaaleffect van de rijkskortingen op de Asser uitkering uit het gemeentefonds bedraagt in 2015 in totaal € 6 miljoen. Daar waar bezuinigingen op het gemeentefonds direct gelinkt zijn aan beleidsactiviteiten, is de bezuiniging op de betreffende budgetten doorgevoerd. Voor 2015 gaat het om Wmo-huishoudelijke hulp (€ 1,8 miljoen), hergebruik van scootmobielen en beëindiging van maatschappelijke stages.
Daarnaast verschuift de verantwoordelijkheid voor het buitenonderhoud aan de schoolgebouwen met ingang van 2015 van de gemeente naar de schoolbesturen. Voor Assen betekent dit een korting van ruim € 0,6 miljoen.
Integratie-uitkering sociaal domein
Het nieuwe deelfonds Sociaal Domein is bestemd voor bekostiging van de nieuwe taken op het gebied van Wmo, Jeugdwet en Participatiewet die het Rijk naar gemeenten decentraliseert. Op basis van de door de rijksoverheid gepresenteerde cijfers hebben we de omvang van het Asser sociaal deelfonds voorlopig bepaald op € 81,4 miljoen in 2015.
We maken in overleg met de raad nadere beleidsafspraken over de bestemming en het beheer van de jaarlijks via de integratie-uitkering Sociaal Domein beschikbaar komende middelen.
Uitkering gemeentefonds 2015
Het kabinet presenteert in de meicirculaire 2014 voor de periode 2015-2018 een gemiddelde groei van het gemeentefonds van 0,6% per jaar. Die groei is naar de huidige inzichten ontoereikend om de in die periode optredende loon- en prijsontwikkelingen te compenseren. Dit impliceert dat de koopkracht van het fonds afneemt en de uitkeringen reëel gezien zullen krimpen.
Op basis van de meicirculaire gemeentefonds 2014 is de uitkering voor 2015 voorlopig bepaald op € 151,8 miljoen, inclusief de integratie-uitkering sociaal domein van € 81,4 miljoen.
Bezuinigingstaakstelling
We zorgen dat de begroting 2015 en de meerjarenprognose 2016-2018, met inbegrip van de middelen die benodigd zijn voor de uitvoering van het collegeprogramma ‘Mijn Assen’, sluitend zijn.
Dat doen we onder andere met behulp van de door u vastgestelde bezuinigingen. De totale omvang daarvan bedraagt inmiddels in totaal ruim € 34 miljoen. Van die opgave moet deze bestuursperiode in totaal nog ruim € 7,4 miljoen met maatregelen worden ingevuld. De begroting 2015 bevat de voorstellen daartoe. In combinatie met dat proces maken we, zolang dat in deze bestuursperiode noodzakelijk en mogelijk is, als overbrugging gebruik van tijdelijke financieel-technische maatregelen om de jaarbegrotingen sluitend te maken.
De nog uit de vorige bestuursperiode openstaande bezuinigingen op de terreinen van Zorg en Welzijn en Werk en Inkomen zijn met ingang van 2015 structureel ingevuld en definitief in de betrokken programmabudgetten verankerd. Gelijktijdig hebben we een pakket met nieuwe bezuinigingsmaatregelen samengesteld voor de openstaande opgave van € 7,4 miljoen met ingang van 2015.
Bij de vaststelling van deze opgave hebben we naast de bestaande taakstelling ook rekening gehouden met de nadelige gevolgen van de herijking van het gemeentefonds van € 1,3 miljoen, de gezondmaking van de exploitatie van het betaald parkeren en met de tijdelijke extra financiële opgave van € 1,5 miljoen die is verbonden aan de uitvoering van ons collegeprogramma.
In de raad van 25 september 2014 hebben we de noodzaak, de wijze van invulling en de aard en strekking van de maatregelen die samen dit pakket vormen ter afweging en bespreking aan u voorgelegd.
Alle door ons voorgestelde maatregelen zijn in de programmabudgetten 2015 en de financiële prognoses voor de jaren 2016-2018 verwerkt. Het totaal aan bezuinigingen uit de vorige en de huidige bestuursperiode komt aan het eind van deze bestuursperiode uit op ruim € 34 miljoen.
Reservepositie
De gemeentelijke reservepositie is en blijft ook in 2015 gezond. We zetten onze reserves in ter ondersteuning van het gemeentelijk beleid. Inzet ervan geschiedt gedoseerd en doelgericht en op basis van vooraf door de raad vastgestelde beleidsregels. Er vindt geen onnodige reservevorming plaats.
De algemene reserves en de bestemmingsreserves zijn daarnaast, als de omstandigheden daar aanleiding toe geven, beschikbaar voor gemeente-brede risicoafdekking en inzetbaar voor financiële tegenvallers.
Binnen de algemene reserve houden we, op basis van bestaande afspraken, voor dat doel een veiligheidsmarge aan van € 100 per inwoner. De actuele omvang van deze reserve voldoet aan die minimumnorm. Daarboven aanwezige ruimte is, als andere bronnen daarvoor ontbreken of ontoereikend zijn, eveneens inzetbaar voor realisatie van specifieke beleidswensen.
De algemene en weerstandsreserves die in het kader van de grondexploitatie worden aangehouden, zijn afgestemd op de onderliggende risicoprofielen.
De toevoegingen en onttrekkingen die binnen het programma Algemene Dekking zijn gebudgetteerd en geprognosticeerd, vloeien voort uit eerder gemaakte afspraken en de bestaande financiële spelregels.
Wat hebben we gedaan en wat is het resultaat
Financieel gezond/ Duurzaam evenwicht
De exploitatie over 2015 is, ondanks de financiële vooruitzichten in het Sociaal Domein, de herijking van het gemeentefonds en de tussentijdse verlaging van het gemeentefondsaccres met een beperkt tekort afgesloten.
Belangrijke verklaring hiervoor ligt onder meer in de door het Kabinet doorgevoerde aanpassingen in de verdeling van het macrobudget ‘beschermd wonen’. Dit naar aanleiding van kritiek van de VNG en gemeenten.
Voor Assen leidde die aanpassing tot een verhoging van de integratie-uitkering met € 8,8 miljoen ten opzichte van het in de begroting genoemde bedrag.
Verder hebben we binnen het Sociaal Domein steeds gestuurd vanuit het principe dat beleidsuitvoering budgettair neutraal moest plaatsvinden.
De totalen van de gemeentelijke inkomsten en uitgaven bedroegen in 2015 beide ruim € 349 miljoen. Van de inkomsten was € 90 miljoen bestemd voor de nieuwe zorgtaken in het Sociaal Domein.
Voor realisatie van de ambities uit ‘Mijn Assen’ en de nota ‘Minderen met Maat’ was € 0,9 miljoen beschikbaar.
De nieuw in te vullen bezuinigingsopgave bedroeg € 4,4 miljoen. De nog uit voorafgaande bestuursperioden openstaande bezuinigingen zijn verder ingevuld en daarmee in 2015 afgerond.
Het gemeentelijk grondbedrijf en de nog lopende grote projecten, waaronder de FlorijnAs, bleven ook in 2015 financieel in control. Via de reguliere planning- en controldocumenten en tussentijdse rapportages is de raad over stand en voortgang ervan geïnformeerd.
Vanaf 2016 betalen gemeenten vennootschapsbelasting. Daarop anticiperend zijn in de loop van 2015 de eerste noodzakelijke voorbereidingen getroffen.
We hebben met de accountantscommissie verder gewerkt aan de verbetering van de vormgeving, toegankelijkheid en leesbaarheid van de Programmabegroting, de Voor- en Najaarsnota en het Jaarverslag.
Onvoorzien/incidenteel
In 2015 is in vier situaties gebruik gemaakt van het budget voor ‘onvoorziene uitgaven’ om na vaststelling van de begroting beschikbaar gestelde budgetten van dekking te voorzien.
Het betrof de (aanvullende) budgetten voor zonneleningen, projectcoördinatie van het TT-Festival, het oplossen van financiële knelpunten bij de MFA Schakelveld en een bijdrage aan Motorcross Grand Prix.
In totaal is hiermee € 0,6 miljoen uit de post onvoorzien ingezet. Daarmee resteerde van het budget uiteindelijk nog € 0,5 miljoen.
De raad is telkens over de inzet van de post onvoorzien geïnformeerd.
Belastingheffing
Wij hebben € 32,6 miljoen aan gemeentelijke heffingen en belastingen geïnd. Daarmee is de gerealiseerde opbrengst bijna gelijk aan de raming in de begroting. Wel zijn er per heffing afwijkingen.
De volgende heffingen brachten minder op:
onroerendezaakbelastingen
De trend van de dalende inkomsten uit onroerendezaakbelastingen heeft zich in 2015 voortgezet. Hoofdoorzaken zijn leegstand, waardedaling van kantoor- en winkelpanden en een toenemend beroep op de OZB-vrijstelling voor beschermd wonen.
riool- en afvalstoffenheffing
Ook de verminderde opbrengst uit riool- en afvalstoffenheffing is het gevolg van de toenemende leegstand van kantoor- en winkelpanden.
straatparkeren
Er is minder gebruik gemaakt van het straatparkeren dan geraamd door het gewijzigde parkeerbeleid.
Hogere opbrengsten deden zich voor bij de heffing en invordering van:
bouwleges en overige leges
Het aantal aanvragen om dienstverlening voor bouwactiviteiten en burgerzaken was hoger dan geraamd.
Precario en toeristenbelasting
Het aantal overnachtingen is meer dan verwacht toegenomen.
Financiering / Belegging
We hebben actief gebruik gemaakt van de gunstige situatie op de geld- en kapitaalmarkt. We zijn voor € 54 miljoen aan nieuwe leningen met langere looptijden (30 à 40 jaar) aangegaan. Daarmee houden we het lage renteniveau zo lang mogelijk vast en spreiden we de aflossingen meer in de tijd. Daarnaast hebben we voor bijna € 67 miljoen aan oude leningen met een relatief hoge rente vervroegd kunnen herfinancieren.
Dit heeft de rente op onze leningenportefeuille verlaagd; maar in relatie tot de geldende marktrente blijft deze door een aantal relatief hoogrentende leningen aan de hoge kant.
Om die reden hebben wij bij de herfinanciering van deze leningen de looptijd zo kort mogelijk gehouden. Hiermee zijn we zo snel mogelijk van deze relatief hogere rente af. De gevolgen van een verhoging van de aflossingslast is opgevangen door de lagere aflossingslast als gevolg van de herfinanciering van de eerder genoemde € 54 miljoen.
Het renterisico is door de financiering en herfinanciering aanzienlijk verminderd. Het inzicht in de lopende en toekomstige geldstromen blijft een aandachtspunt.
Gemeentefonds /Financiële verhouding Rijk / verdeelmodellen / bestuurlijke lobby
Financiële verhouding
De wijzigingen in de verdeling van het gemeentefonds pakten voor Assen op alle fronten slecht uit.
Assen is zowel in het kader van de herijking als bij de verdeling van de middelen in het Sociaal Domein nadeelgemeente. Dat nadeel zal de komende jaren uiteindelijk oplopen tot € 72 per inwoner.
In een poging dat tij te keren en de financiële schade zoveel mogelijk te beperken is Assen in 2015 samen met een groep andere nadeelgemeenten (groep Lelystad) een bestuurlijke lobby gestart. Doel hiervan was om het Kabinet tot een meer evenwichtige verdeling van de budgetten te bewegen.
Kortingen in verband met gezondmaking rijksbegroting
Alle in het Regeerakkoord Rutte II afgesproken kortingen op het gemeentefonds zijn in 2015 ongewijzigd doorgevoerd.
Dat geldt eveneens voor de uitname in verband met de overdracht van het onderhoud van onderwijsgebouwen en de zogenaamde opschalingskorting.
Aanvullend daarop heeft ook de eerste fase van de herijking van het gemeentefonds zijn beslag gekregen. Assen is als gemeld nadeelgemeente.
Integratie-uitkering sociaal domein
Het kabinet heeft de ‘gekortwiekte’ macrobudgetten voor Jeugdhulp, Wmo en Participatiewet met ingang van 2015 naar het gemeentefonds overgeheveld. De middelen worden vanuit dat fonds op basis van verdeelmodellen en met behulp van de zogenoemde ‘integratie-uitkering Sociaal Domein’ over de gemeenten verdeeld.
In 2015 vond die verdeling plaats op basis van (gebrekkige) historische informatie. Die aanpak dreigde voor Assen en een aantal andere (centrum)gemeenten met name op het onderdeel ‘Beschermd Wonen’ tot onaanvaardbaar hoge financiële schade te leiden.
Naar aanleiding van forse kritiek vanuit de gemeenten en de VNG heeft het Kabinet besloten om de verdeling van deze middelen aan te passen. Die aanpassing had voor Assen in 2015 een positief effect tot gevolg van € 8,8 miljoen waardoor de totale integratie-uitkering in 2015 uiteindelijk uitkwam op € 90,1 miljoen.
Uitkering gemeentefonds 2015
Het gemeentefonds daalde met ruim 0,8%. Directe oorzaak hiervan was de via de koppelingssystematiek naar het gemeentefonds doorwerkende onderbesteding in de rijksuitgaven. De koopkracht van het fonds is hierdoor verder afgenomen.
De Asser uitkering uit het gemeentefonds is inclusief de maatregelen in de decembercirculaire 2015 uitgekomen op € 160,5 miljoen, inclusief de integratie-uitkering Sociaal Domein.
Daarnaast heeft het Rijk in 2015 voor € 12,4 miljoen aan RSP-gelden via de algemene uitkering aan Assen uitgekeerd. Deze middelen zijn bestemd voor de FlorijnAs-projecten.
Over 2014 is nog een na-uitkering van € 0,3 miljoen ontvangen.
Overige algemene middelen
In de uitvoering van de begroting hebben zich in 2015, buiten de afwikkeling van technische maatregelen en stel- en correctieposten, geen voor de beleidsverantwoording relevante ontwikkelingen voorgedaan.
Wel vermeldenswaard is de verkoop van gemeentelijk vastgoed voor € 2,1 miljoen. Van de Belastingdienst kregen wij ruim € 0,6 miljoen terug uit het btw-compensatiefonds. Beide opbrengsten zijn als bijzondere baten verantwoord.
Bezuinigingstaakstelling
Het eindresultaat van de jaarrekening 2015 vertoont, ondanks de gerealiseerde bezuinigingen, een tekort van € 4,9 miljoen. De oorzaken hiervan worden elders in het jaarverslag toegelicht.
De raad besloot in november 2014 over de bezuinigingsopgave van € 7,4 miljoen voor de bestuursperiode 2014-2018. Deze opgave is vertaald in maatregelen die in uitvoering zijn genomen. De bezuinigingen voor 2015 bedroegen € 4,5 miljoen.
De maatregelen bestonden naast financieel-technische maatregelen van ruim € 2,0 miljoen voor € 1,6 miljoen uit bezuinigingen op het beheer van de openbare ruimte en voor € 0,6 miljoen op het beheer van het gemeentelijk vastgoed.
Over de verdere samenstelling van het pakket en de voortgang met de uitvoering van de bezuinigingen wordt elders in de jaarrekening meer in detail gerapporteerd.
In 2015 hebben we met het ambtelijk management overlegd en afspraken gemaakt over de invulling van de bezuinigingen op de bedrijfsvoering in deze bestuursperiode.
De frictievoorziening voor het opvangen van de kosten van personeel dat door bezuinigingen boventallig is geworden, is opnieuw beoordeeld op toereikendheid en afgestemd op de verplichtingen. Daarom is de voorziening in 2015 met ruim € 1,0 miljoen versterkt.
Reservepositie
Het gemeentelijk reservebeleid is binnen de bestaande kaders uitgevoerd.
De reservepositie blijft ook na afsluiting van de exploitatie 2015 gezond en afgestemd op de opgaven. De beschikbare reserves en voorzieningen bedroegen eind 2015 € 178 miljoen.
Het gemeentelijk weerstandsvermogen blijft daarmee ook voldoen aan de met de Kadernota Weerstandsvermogen vastgestelde weerstandsratio. In de paragraaf weerstandsvermogen zijn samenstelling en opbouw ervan nader toegelicht en waar mogelijk gekwantificeerd.
De algemene reserve is tegen de achtergrond van de risico’s in het sociaal domein versterkt met het in 2014 behaalde positieve rekeningresultaat van € 7,2 miljoen.
De stand van de algemene reserve bedroeg eind 2015, na verrekening van het in 2015 gerealiseerde resultaat, € 14,7 miljoen. Dit voldoet ruimschoots aan de door de raad vastgestelde veiligheidsmarge van € 100 per inwoner.
Inzet van de algemene reserve specifiek voor afdekking van tekorten in het Sociaal Domein bleek in 2015 niet noodzakelijk. Deze reserve behoefde in 2015 enkel te worden ingezet voor dekking van de voor dat jaar vastliggende financiële bijdrage van € 0,4 miljoen voor sensoruniverse.
Parallel aan de overdracht van de zorgtaken en de bekostiging ervan via het gemeentefonds heeft de raad in 2015 de ‘reserve Sociaal Domein’ met bijbehorende beleidsregels ingesteld. De reserve dient ter egalisatie van budget onder- en overschrijdingen in het Sociaal Domein. In verband daarmee was in 2015 sprake van een storting in de reserve sociaal domein van € 1,2 miljoen.
De in het kader van de overname van Essent door RWE voor risicoafdekking ingestelde voorziening kapitaalverstrekking Vennootschap BV is in 2015 conform de planning voor € 1,8 miljoen vrijgevallen en aan de reserve toegevoegd.
De gemeentelijke parkeerreserve is als uitvloeisel van de beleidswijzigingen opgeheven. De resultaten van het betaald parkeren komen vanaf 2015 rechtstreeks ten gunste of ten laste van het jaarrekeningresultaat.
De voor lastendekking van specifieke investeringsprojecten (onder meer voor De Nieuwe Kolk en het stadhuis) gevormde amortisatiereserves zijn in 2015 op basis van bestaande afspraken geïndexeerd; bij alle andere bestemmingsreserves was dit niet het geval.
De algemene reserve en de weerstandsreserve die in gebruik zijn in het kader van de gemeentelijke grondexploitatie zijn overeenkomstig hun bestemming ingezet, de stand is geactualiseerd; ze zijn ultimo 2015 op voldoende peil. Verdere toelichting op de vermogenspositie van het grondbedrijf is opgenomen in de paragraaf Grondbeleid.
De stand van de gemeentelijke voorzieningen is in het kader van de jaarafsluiting beoordeeld op basis van de onderliggende onderhoudsplannen, lopende verplichtingen en/of risico. Ze zijn op basis daarvan toereikend.
De bij de start van 2015 nog bestaande voorziening onderhoud onderwijsgebouwen is als uitvloeisel van de verlegging van onderhoudstaken van de gemeente naar de schoolbesturen opgeheven en vrijgevallen ten gunste van het rekeningresultaat.
